作者：清华大学国情研究院院长 胡鞍钢

关于国家治理体系和治理能力现代化

《决定》摘录：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

党的十八大以来，中央反复强调，改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是决定实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招，实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放也永无止境，停顿和倒退没有出路，改革开放只有进行时、没有完成时。面对新形势新任务，我们必须通过全面深化改革，着力解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题，不断推进中国特色社会主义制度自我完善和发展。

党的十八届三中全会以全面深化改革为主要议题，是我们党坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，在新形势下坚定不移贯彻党的基本路线、基本纲领、基本经验、基本要求，坚定不移高举改革开放大旗的重要宣示和重要体现。

——习近平：关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明

专家简析：

当前中国面临的形势和1994年前后类似。十四届三中全会通过关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定，此后开始了全面改革，那次的全面改革建立了社会主义市场经济的基本框架，可以将其称为“1.0版的市场经济”。但“1.0版的市场经济”还带着很多旧体制遗产，妨碍了市场在资源配置中的基础作用，政府仍然起了太大的作用，管了一些不应该管的或者管不好的事情，造成了两个大问题，一个是经济发展方式难以转变，二是腐败问题。十八届三中全会意在打造2.0版市场经济。——著名经济学家吴敬琏

这是《决定》的亮点之一，丰富了我国现代化的内涵。过去我们说，建设富强民主文明和谐的社会主义现代化，是分别从经济、政治、文化、社会建设角度提出的。而国家治理体系和能力现代化，是从制度层面提出的现代化目标。这样，发展的目标与制度的目标就衔接起来了。国家治理水平是检验社会制度是否完善、定型的重要标志，对中国特色社会主义制度建设提出了更高要求，改革要形成相对稳定成熟的制度体制，而不是缺乏定势、变来变去的体制机制。 ——中央财经领导小组办公室副主任杨伟民

十八届三中全会《决定》提出了全面深化改革的指导思想，规划了中国现代化之路的关键方向和具体路线图，特别是此次三中全会《决定》中强调“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，其实质就是推动中国国家制度全面现代化。那么我们应当如何认识中国的体制改革和制度现代化？

制度现代化与治理能力现代化

《决定》提出了国家治理体系和治理能力现代化的重要理念，是一次重大创新，使我们对什么是现代化、如何实现现代化有了新的认识。所谓国家现代化，是一个不断增加新的现代化要素，用现代化要素改造传统要素和传统要素不断现代化的过程。即在国家的经济、政治、文化、社会和生态文明建设中最大限度扩大生产、创造财富，最大限度利用现代知识、科技、教育、文化和信息要素。它意味着整个社会的变革，各种传统关系、传统思维方式、生产方式和生活方式等变得更加“现代”的一种变化。作为一个现代化的后来者、落后者，中国的现代化过程是一个不断追赶发达国家的过程，包括经济追赶、政治追赶、文化追赶、生态盈余追赶等。

一个国家的现代化过程中，包括两个最主要的方面：一方面是国家建设现代化，在上个世纪这主要是指农业现代化、工业现代化、科学技术现代化，十八大进一步将其发展为“五位一体”的社会主义总布局，即经济现代化、政治现代化、社会现代化、文化现代化，生态文明建设现代化。另一方面是社会主义国家制度现代化，即实现国家基本制度现代化，并实施“良治”(Good Governance),确保国家利益最大化，全体人民福利最大化。

国家制度是一个现代国家的基本制度和国家“基础设施”，也是一个国家提供给人民和社会的“国家性公益产品”。国家制度现代化与一个国家建设的现代化和国家实力的现代化具有很强的关联性和互补性。国家建设的现代化要求和决定了国家制度的现代化，因此实现国家制度现代化不仅是现代国家最重要的目标和国家现代化的组成部分，也是一个国家实现现代化的必由之路。

中国的改革开放就是一个社会主义国家制度不断现代化的过程。中国的体制改革实质上就是社会主义国家制度的再建设，最终的目标就是社会主义国家制度现代化。正如邓小平同志在1992年的南巡谈话中强调，“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。” 过去三十多年的时间里，中国的体制改革绘就一副波澜壮阔的制度变迁史。中国通过不断建设新的制度和消亡旧的制度降低和节约整个国家的发展成本，这些发展成本包括传统经济学意义上的交易成本和组织成本，也包括整个国家的治理成本。这个过程就是国家制度现代化的过程。形象的说，建设新制度就是“立”，是为了发挥制度优势，对基本制度做加法，不断强化，不断完善;消除旧制度就是“破”，是为了消除体制弊端，如同对体制缺陷做减法，不断改革，不断完善。

中国体制改革“其命维新”：渐进式的改革，获得了革命性的成果

中国国家制度现代化的历程从旧民主主义时代就已经开启。这一时期，国家制度现代化是被动响应式的。

在19世纪初到20世纪初这一百年中，照搬西方体制的中国国家制度建设无论有着多么美好的设想和设计，要么中途夭折，要么异化成为独裁专制的工具。中国国家制度现代化的进程虽有进展，但总体上仍然不免归于失败。这一时期中国与西欧的人均GDP以每年1.20%速度扩大，相对差距从2.0倍扩大至10.2倍。这一时期，中国仍然处于一个涣散落后的国家状态，国家财政能力严重不足，人力资本严重不足，人口平均预期寿命相当低下，工业化的技术创新力量和吸收新技术的能力匮乏，军事能力落后，国家四分五裂，社会一盘散沙。晚清与民国的中国国家失败其实就是中国国家治理的失败，而国家治理的失败就是因为始终没有建立起符合中国国情的现代国家制度。

新中国建立之后，在中国共产党领导下，中国才第一次建立其一套完备现代国家制度，实现有效的国家治理，在极低的发展起点下强制性发动国家工业化，推进现代城镇化和国家现代化。1949年的《共同纲领》、1954年的《中华人民共和国宪法》、1956年的《中国共产党党章》等这些有形或无形的一整套新制度。这些基本制度具体体现为人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度以及中央至地方的四级政府体制和民族区域自治制度。

直至今日，毛泽东时代奠定的这些基本政治制度与国家治理结构依然是现代中国的制度巨厦的坚实地基。十分可惜的是，毛泽东晚年，没有始终如一地坚持和实施这些制度，在某些方面还违反了这些制度，甚至还摧毁了某些制度。邓小平同志在继承毛泽东的成功之处，纠正毛泽东的失败之处基础之上，领导中国重新开启了社会主义国家制度现代化的进程。一方面重建党和国家基本制度，如1982年的《中国共产党章程》、《中华人民共和国宪法》，这些制度体系为改革开放提供了最重要的制度框架;另一方面针对经济体制、政治体制的各种弊端，采取渐进的方式，不断改革，不断创新，不断调试，最终形成了以四次“三中全会”为标志的国家制度建设周期。

这一周期标志着中国制度变迁、制度创新的科学化、程序化、制度化，通过定期对现有制度的调整和修正，保障了中国国家制度现代化进程的“其命维新”。特别需要指出的是，与之前的国家制度建设不同，改革开放以来的中国社会主义国家制度建设是渐进式的改革，而非激进式的革命，更多地针对毛泽东时代的体制弊端进行“修正”，而不是“推倒重来”，更多地基于内部政治共识，而不是人为地扩大政治分歧。因而就使得国家制度避免陷入“历史真空”之中，从而以渐进式的改革，获得了革命性的成果。

体制改革与制度现代化的三个发展趋势

中国体制改革的成功首要之处在于坚持正确的方向，即社会主义方向。对于中国而言，道路是关乎命运的，而道路的政治方向是决定一切的。今天中国“五位一体”现代化的社会主义因素就体现在我们所建设的现代化国家是社会主义现代化国家，巩固和完善社会主义基本制度，就是发展社会主义市场经济，发展社会主义民主政治，繁荣社会主义先进文化，构建社会主义和谐社会，建设社会主义生态文明。

中国体制改革与制度现代化的成功在于建立了正确的制度建设“立破观”。这一成果的取得也是在汲取了以往中国国家制度建设的经验和教训之下取得，特别是充分汲取“文化大革命”期间“破立观”的深刻教训基础上树立了的“改革立破观”。中国的改革开放和国家制度现代化应当是“立”重于“破”，“破”为了“立”，先“立”后“破”，不“立”不“破”，“立”字当头，“破”在其中。正是在把握制度建设的基本方向和制度建设“立破观”的基础之上，改革开放以来中国体制改革与制度现代化呈现三个方面趋势：

更加符合国情。中国国家制度建设逐步从仿效西方制度和仿效苏东体制迈向建设具有中国特色的社会主义制度建设。在中国现代化进程中的早期，无论是照搬西方的君主立宪制度还是民国的“五权体制”，都沦为空想和失败。而新中国建立之后仿效苏联体制建设的相关政治经济制度在中国经济社会发展中也出现了“水土不服”的弊端。进入改革开放时期，以“实践是检验真理的唯一标准”的思想大解放为开端，中国逐步摸索更加符合自身国情的制度建设。这包括建设经济特区的逐步制度尝试，也包括建设社会主义市场经济体制的勇敢创新，以及基于党章的执政党制度建设和基于宪法的现代国家政治制度建设等。改革开放之后的中国国家制度建设更加具有国情的适应性、实践的可行性、调整的灵活性，它们不是最好的制度，但却是最适宜的中国的制度。他们不是简单的拿来主义，而是建设符合国情，实现中国创新的中国制度。

更加全面。中国的国家制度建设从逐步仅仅关注经济建设一隅逐步迈向更加全面的制度建设。2012年，党的十八大报告则更加高度关注生态环境和永续发展，将生态文明建设放在突出地位，进一步融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，形成“五位一体”的现代化建设总布局。随着中国社会主义现代化建设的认识规律更加深化，发展布局更加全面，中国的国家制度现代化要求也随之更加全面。“从这一点看，中国的制度现代化实践已经超越了传统制度经济学和西方制度变迁理论中，将制度的变化局限于市场关系和组织关系之中的理解。这是因为现有经济理论主要是基于西方过去两百年的经验，中国社会主义制度现代化实践规模和范围是空前的，已经超出了传统经济学理论的范畴。这也正印证了歌德的名言“理论是灰色的，而生命之树常青。”

更加自觉。中国过去三十年的制度现代化逐步由自发式的制度变迁迈向了自觉式的制度变迁。所谓自发式的变迁是指在经济社会等方面出现了重大问题，经济社会发展成本持续高于发展收益，国家治理成本持续高于国家治理受益时，针对问题自下而上的产生一种新的制度和组织方式，进而逐步取代旧有制度，并逐渐得到社会和执政者的认可。而自觉式的制度建设是指通过广泛的调查和科学的研究，针对社会发展当前问题和未来可能发生的问题，依据基本的经济政治制度和基本国情阶段，进行长远的制度变革规划，并以此推动整体的制度变迁，进而实现整体的制度现代化。早期的中国体制改革还呈现出以点到面的自发式变革特征，例如小岗村的包产到户就是一次典型的自下而上的自发式的变革，从单纯为解决粮食产量不足的制度变革到逐步引发整个农村体制乃至国家制度的变化。而随着中国改革开放的持续深入，中国的制度建设呈现出更加制度化、规范化、程序化和科学化的特征。平均每隔十年左右党中央都会做出对我国制度改革做出顶层设计、战略部署的重大决定，这包括每一时期(通常指十年左右)制度改革的主要目标、基本原则、主要任务和改革重点领域等。过去的三十年中，历次改革决定都对中国的制度建设和中国经济社会发展产生深远影响，中国的制度现代化过程基本按照所设计的蓝图进行。以十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》为例，改革相符率(完成率)达到89.7%。此次，十八届三中全会决定”成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实”，将会更加有利于中国改革规划的落实力度。可以这样认为，中国的制度建设已经从传统自发式的制度变迁过渡到自觉式的制度变迁。也正是依靠自觉式的制度建设，中国实现了制度现代化的跨越式发展，逐步从西方制度现代化的落后者、追赶者向制度现代化的创新者和实践者转变。

中国的制度变迁从仿造模仿走向自主创新

中国的制度创新是中国发展奇迹的根本基础。在过去三十五年波澜壮阔的制度变迁史诗中，中国有效实现了制度变革本身的全面创新，中国的制度变迁从仿造模仿走向自主创新，从单一逐步走向全面，从自发走向自觉，从短期变为长远。未来中国完善社会主义制度与全面深化体制改革的总目标就是实现伟大中国梦，完成两个“一百年”的奋斗目标和中华民族的伟大复兴。

这一总目标的实现有赖于“五位一体”的社会主义现代化总体布局全面建设，而“五位一体”的改革总体方案则是这一目标的根本体制保障。党的十八届三中全会制定“五位一体”的制度建设和体制改革总体方案，全面推进统筹协调经济、政治、文化、社会、生态文明建设五大领域的改革以及党的建设制度改革。

具体的说，完善社会主义经济制度与改革经济体制，就是为了推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展；完善社会主义政治民主制度与改革政治体制，就是为了发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主；完善社会主义文化制度与改革文化体制，就是为了推动社会主义文化大发展大繁荣；构建社会主义社会管理制度与社会体制改革，就是为了确保整个社会既充满活力又和谐有序；建设社会主义生态文明制度与改革生态体制，就是推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

来源：光明网http://www.gmw.cn/xueshu/2013-11/25/content_9594179.htm