柯新利

土地作为农业生产不可或缺的物质基础，是决定农业质量效益和可持续性的核心变量。当前，农业发展中仍面临土地要素供给与产业发展需求错配、土地系统治理与生产体系现代化脱节、土地增值收益与农民持续增收衔接不畅等难题，制约了农业综合生产能力和质量效益的提升。深入推进全域土地综合整治，推动土地综合利用供给优化、土地系统治理模式转型、土地利用收益共享机制完善，是提升农业综合生产能力和质量效益的重要突破口。

以土地利用供给转型，助推农业“产量—产能”提升

提升农业综合生产能力，首先要解决“如何供好地”的问题。随着乡村产业体系加快现代化，农业发展对土地的需求已由单一耕地保障，转向涵盖加工、仓储、物流、融合发展等在内的综合用地需求。但从现实看，当前土地要素供给与产业发展需求之间仍存在明显错配：一些地区产业用地城乡配置结构不合理，乡村产业发展空间受限；乡村产业融合所需用地供给机制尚不健全，难以满足产业链延伸需要；产业用地空间布局分散，难以形成有效的集聚效应和规模效应，导致土地要素供给难以有力支撑农业由“保产量”向“强产能”转变。

以全域土地综合整治推动土地利用供给转型，关键在于立足县域整体，统筹城乡、统筹增量与存量，系统重塑土地要素配置方式，通过全域统筹，实现“供好地”的核心目标，重点在三个方面下功夫。一是优化产业用地城乡配置。立足城乡产业协同发展需要，引导适宜的产业功能向乡村有序布局，增强农业产业发展的空间承载能力。二是完善乡村产业用地供给机制，通过盘活闲置宅基地和低效建设用地，重点保障农业加工、冷链物流和产业融合发展等关键环节的用地需求。三是优化土地利用空间布局，以县域为单元加强统筹规划，推动产业用地由零散配置向集中布局转变。

通过土地利用供给转型，把有限的土地资源配置到最有利于稳产增产和产能提升的关键领域，是提升农业综合生产能力的重要前提。

以土地系统治理转型，促进农业“生产—生态”协同

农业质量效益的提升，离不开与现代生产体系相适应的土地系统治理。随着农业机械化、数智化、生态化水平不断提升，土地系统在耕地质量、设施保障和生态协同等方面面临更高要求。但在一些地区，耕地质量与机械化生产需求不匹配，制约规模化作业；设施农用地保障不足，影响新技术和新模式推广；生产空间与生态空间协同不够，增加了农业发展的环境约束，制约了农业生产效率和可持续性提升。

全域土地综合整治为推进土地系统治理转型提供了重要平台。应坚持系统观念，将耕地、高标准农田、设施农用地和生态空间纳入统一治理框架。一是以机械化为导向，加强耕地集中连片整治和高标准农田建设，提高耕地规模适宜性和生产稳定性。二是以数智化为导向，统筹设施农用地布局，为现代农业技术应用和设施农业发展提供空间保障；三是以生态化为导向，推进山水林田湖草沙冰系统治理，统筹生产空间与生态空间关系，降低农业面源污染风险。

通过土地系统治理转型，把“治好地”与“提效率”有机结合，是提升农业质量效益的重要支撑。

以土地利用享益转型，实现农业“增产—增收”共赢

提升农业综合生产能力和质量效益，最终要落实到农业增效和农民增收上。现实中，一些地区虽然通过土地整治和产业发展提升了农业产能，但土地增值收益更多停留在资产和项目层面，农民参与产业发展的程度不高，收益传导机制不畅，影响了改革政策的获得感和可持续性。

以全域土地综合整治推动土地利用享益转型，关键在于通过制度设计畅通土地增值向农民增收的实现路径。围绕“用好地、富农民”，重点应从三个方面推进：一是通过规范土地流转和规模经营，提高土地利用效率，促进农业增效；二是通过提升土地集约利用水平，释放土地增值潜力，增强集体经济和产业发展的内生动力；三是通过完善土地股份合作和利益联结机制，引导农民以多种方式参与产业发展，使其能够稳定分享土地增值和产业收益。通过土地利用享益转型，把“土地增值”有效转化为“农民增收”，是提升强农惠农富农政策效能的重要环节。

以全域土地综合整治为抓手，系统推进土地利用供给转型、系统治理转型与享益方式转型，有助于在供给端夯实产能根基，在治理端提升发展质量，在收益端增强农民获得感。这不仅是提升农业综合生产能力和质量效益的重要路径，更是深入贯彻落实党的二十届四中全会精神，扎实推动乡村全面振兴和农业农村现代化的重要实践。让我们牢牢守住土地这个根基，通过综合整治释放潜能、优化结构、共享收益，为实现农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足注入持续而强劲的动力。

（作者系华中农业大学公共管理学院教授）

链接：http://hb.people.com.cn/n2/2025/1230/c192237-41458659.html